JUSTICIA PRIMERO...
- ROBERTO SALAZAR CORDOVA
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DESPUÉS DE LA JUSTICIA, ¿QUÉ?
Roberto F. Salazar-Córdova
Economista Quiteño.
Guerra o diálogo ante una sociedad dividida
Supongamos un país en el que una misma coalición gobernó durante diez años, concentró una parte importante del poder y construyó alrededor suyo una identidad política suficientemente fuerte para sobrevivir a la pérdida del gobierno.
Años después, varias de sus máximas autoridades enfrentan a la justicia. Algunas son condenadas. Otras son encarceladas. Otras permanecen fuera del alcance efectivo de las instituciones nacionales.
La justicia debe hacer su trabajo.
Pero aparece inmediatamente una pregunta que ya no pertenece al derecho penal.
¿Qué hacemos con sus seguidores?
Supongamos, para aislar el problema, que representan alrededor del treinta por ciento de la población.
Treinta de cada cien ciudadanos.
Se puede investigar a una autoridad. Se puede juzgar a una persona. Se puede encarcelar a quien haya sido condenado con todas las garantías del debido proceso.
Pero no se puede encarcelar al treinta por ciento de un país.
Y ese treinta por ciento no desaparece al día siguiente de una sentencia.
Ahí comienza el verdadero problema de economía política.
Opción A: la guerra
La primera alternativa es continuar la guerra.
No necesariamente una guerra con armas.
Las democracias también pueden permanecer durante décadas dentro de una guerra política: unos consideran ilegítimos a los otros; cada elección parece definitiva; cada cambio de gobierno busca desmontar lo construido por el anterior; cada institución termina clasificada como propia o enemiga; y justicia, prensa, empresas, universidades y organizaciones sociales son interpretadas según el bando al que supuestamente pertenecen.
El problema económico aparece inmediatamente.
¿Quién invierte a veinte años en un país cuyas reglas pueden cambiar cada cuatro?
¿Quién construye una política pública de largo plazo si la próxima administración debe destruirla porque fue creada por el adversario?
¿Cuánto capital humano se pierde sustituyendo continuamente funcionarios, técnicos y administradores?
¿Cuánto tiempo dedica una sociedad a discutir su pasado en lugar de producir su futuro?
La guerra política tiene costos económicos aunque nadie dispare.
Y si uno de los dos bloques representa aproximadamente treinta por ciento del electorado, aparece además un problema práctico: probablemente no puede ser eliminado políticamente.
Treinta por ciento puede perder una elección y ganar la siguiente.
Puede convertirse en primera minoría.
Puede llegar a una segunda vuelta.
Puede controlar territorios.
Puede obtener una representación legislativa considerable.
Puede impedir determinadas mayorías.
Puede sobrevivir durante generaciones.
La estrategia de esperar su desaparición puede, por tanto, fracasar.
Peor todavía: intentar excluirlo puede fortalecerlo.
Cuando un grupo percibe que su identidad está amenazada, aumenta el valor de permanecer unido. Una antigua autoridad cuestionada puede perder capacidad operacional y, simultáneamente, adquirir valor simbólico.
La guerra puede terminar produciendo aquello que pretendía destruir.
Opción B: el diálogo
Entonces aparece una segunda alternativa.
Dialogar.
Pero aquí es indispensable precisar qué significa.
Dialogar no significa negociar la justicia
No significa intercambiar impunidad por tranquilidad.
No significa decidir políticamente quién es culpable o inocente.
No significa borrar sentencias.
No significa devolver privilegios.
Si existen delitos, se investigan.
Si existen pruebas, se juzgan.
Si existe una condena firme, se cumple.
El diálogo comienza después de establecer esa frontera.
Porque la responsabilidad penal corresponde a personas. La convivencia democrática corresponde a toda la sociedad.
Son problemas diferentes.
El error más peligroso consiste en convertir la responsabilidad individual de determinados dirigentes en responsabilidad colectiva de quienes alguna vez los apoyaron.
Quien cometió un delito responde por sus actos.
Quien votó por él sigue siendo ciudadano.
¿Sobre qué debemos dialogar entonces?
No sobre el pasado judicial.
Sobre el futuro institucional.
La pregunta no debería ser quién tuvo razón durante los últimos diez años.
Debería ser qué reglas estamos dispuestos a respetar durante los próximos veinte.
Eso cambia radicalmente la conversación.
Se puede comenzar por una pregunta extremadamente concreta:
¿Qué cosas importantes de un país no deberían comenzar nuevamente desde cero cada vez que cambia el gobierno?
Seguridad.
Justicia.
Responsabilidad fiscal.
Crecimiento.
Empleo.
Educación.
Salud.
Protección social.
Inversión.
Infraestructura.
Recursos naturales.
Descentralización.
Libertad de expresión.
Propiedad.
Lucha contra la corrupción.
Son materias sobre las cuales pueden existir enormes diferencias ideológicas y, sin embargo, establecerse reglas básicas de continuidad.
No se necesita que todos quieran el mismo país.
Se necesita que todos acepten jugar dentro del mismo país.
El treinta por ciento es el problema y también parte de la solución
Consideremos nuevamente nuestros cien ciudadanos.
Treinta pertenecen persistentemente a un bloque.
Otros treinta pueden estar persistentemente enfrentados a él.
Los cuarenta restantes se distribuyen entre independientes, moderados, abstencionistas y electores que cambian de preferencia.
Una estrategia política puede intentar construir cincuenta y uno contra cuarenta y nueve.
Funciona para ganar una elección.
No necesariamente funciona para construir un país.
El problema cambia cuando el horizonte deja de ser cuatro años y pasa a veinte.
En veinte años habrá varias elecciones. Quien hoy gobierna probablemente será oposición alguna vez. Quien hoy pierde puede regresar al gobierno.
Ésa es precisamente una de las instituciones económicas más poderosas de la democracia: la alternancia transforma el futuro.
Si sé que puedo perder mañana, tengo incentivos para no destruir las instituciones que necesitaré cuando sea oposición.
Si sé que mi adversario puede volver a gobernar, tengo incentivos para limitar también el poder que hoy ejerzo.
Y si sé que puedo regresar después, perder una elección deja de equivaler a perderlo todo.
Ahí comienza a aparecer un equilibrio.
¿Qué significa equilibrio?
No significa que todos estén de acuerdo.
Una sociedad democrática equilibrada puede discutir ferozmente.
Puede tener izquierda y derecha, conservadores y progresistas, centralistas y regionalistas, estatistas y liberales.
El equilibrio aparece cuando todos consideran que permanecer dentro del sistema produce mejores resultados que romperlo.
Dicho de otra manera: cuando perder dentro de las reglas resulta menos costoso que intentar destruirlas.
Ese punto es fundamental.
Si perder una elección significa cárcel, persecución, pérdida patrimonial o exclusión independientemente de haber cometido o no delitos, nadie querrá perder.
Y si nadie puede permitirse perder, cada elección se convierte en una guerra.
Pero si la justicia distingue rigurosamente entre responsabilidad individual y pertenencia política, entonces puede ocurrir algo diferente.
Quien cometió un delito teme a la justicia.
Quien simplemente pierde una elección no tiene por qué temer.
Ésa es una diferencia institucional gigantesca.
Justicia y diálogo no son alternativas
Plantear “justicia o diálogo” es construir una falsa disyuntiva.
Precisamente porque debe existir justicia puede existir diálogo.
La justicia establece la responsabilidad individual.
El diálogo construye las reglas colectivas.
Una sociedad que sacrifica la justicia para conseguir paz compra estabilidad temporal al precio de deteriorar sus instituciones.
Pero una sociedad que utiliza la justicia como prolongación de la lucha política puede obtener exactamente el resultado contrario: convierte procesos individuales en agravios colectivos.
La solución requiere separar ambos planos.
Justicia para las personas.
Garantías para todos.
¿Qué ocurre después de encarcelar?
Ésta es la pregunta que generalmente llega demasiado tarde.
Supongamos que los procesos terminan.
Los culpables cumplen sus condenas.
¿Qué ocurre el lunes siguiente?
Los seguidores siguen allí.
Sus familias siguen allí.
Sus organizaciones siguen allí.
Sus autoridades locales siguen allí.
Sus ideas siguen allí.
Sus medios siguen allí.
Sus recuerdos siguen allí.
Y también sus agravios.
La justicia puede cerrar expedientes.
No puede, por sí sola, cerrar una fractura política.
La política debe resolver esa segunda parte.
No se dialoga para salvar a la antigua cúpula
Ésta debería ser otra regla fundamental.
Un diálogo concebido para solucionar los problemas personales de antiguas autoridades probablemente carecerá de legitimidad.
El verdadero interlocutor no es necesariamente la antigua cúpula.
Son los ciudadanos que continúan representados por esa corriente.
La pregunta correcta no es cómo salvar a sus dirigentes.
Es otra:
¿Qué garantías necesita ese treinta por ciento para aceptar una derrota electoral y continuar dentro de la democracia?
Pero inmediatamente debe formularse la pregunta inversa:
¿Qué garantías necesita el otro treinta por ciento para aceptar que sus adversarios puedan volver legítimamente al gobierno?
La respuesta de ambos lados debería parecerse bastante.
Elecciones confiables.
Justicia independiente.
Libertad de expresión.
Respeto a la propiedad.
Seguridad.
Instituciones profesionales.
Control de la corrupción.
Límites al Ejecutivo.
Respeto a las minorías.
Y certeza de que ganar una elección concede el derecho a gobernar, no la propiedad del Estado.
Ahí aparece un espacio común.
De la guerra al diálogo
La economía institucional proporciona una pista importante.
Douglass North, John Wallis y Barry Weingast estudiaron históricamente cómo las sociedades controlan la violencia. Su argumento central es que el orden político depende de instituciones capaces de organizar incentivos y limitar el uso de la fuerza. Las sociedades abiertas consiguen progresivamente sustituir privilegios personales por organizaciones, competencia política, límites constitucionales y aplicación impersonal de las reglas.
El punto es relevante porque la paz no depende exclusivamente de buenas intenciones.
Depende de incentivos.
No basta pedir a dos adversarios que confíen.
Hay que construir un sistema en el cual respetar el acuerdo resulte más rentable que romperlo.
Del enemigo al competidor
Éste quizá sea el cambio fundamental.
El diálogo no necesita convertir enemigos en amigos.
Necesita convertir enemigos en competidores.
Un competidor quiere derrotarme.
Pero necesita que yo continúe existiendo porque sin competencia desaparece también la legitimidad del juego.
La evidencia estudiada por Aila Matanock en contextos mucho más extremos, posteriores a conflictos armados, resulta ilustrativa. Sus investigaciones encuentran que determinados acuerdos que permiten transformar antiguos actores enfrentados en participantes electorales están asociados con una paz más duradera. La clave no consiste simplemente en realizar elecciones, sino en crear garantías creíbles para que participar políticamente resulte preferible a regresar al conflicto.
Si esto puede ocurrir después de conflictos armados, la intuición es todavía más poderosa para sociedades cuya confrontación sigue siendo esencialmente política.
La transformación fundamental es sencilla:
de destruir al adversario a derrotarlo electoralmente.
Y después permitirle intentar ganar nuevamente.
Una coalición suficientemente amplia
Tampoco se necesita unanimidad, como puede ocurrir en un mercado, proyecto, o inversión, comité, directorio, o junta donde los intereses se pueden alinear por el dinero o el poder de las ideas.
Ésta es otra trampa. Eso no ocurre donde hay ideologías y donde la economía se encuentra con límites a la racionalidad y el diálogo no produce unanimidad como negocio, o negocios como unanimidades.
Pretender que cien de cien ciudadanos firmen una interpretación común de la historia probablemente garantizará, en política pura y dura, el fracaso.
El objetivo, en política, es construir una mayoría social suficientemente amplia para sostener determinadas reglas fundamentales aunque continúe discrepando sobre casi todo lo demás.
Y luego: turnarse.
El Informe sobre Desarrollo Mundial dedicado a conflicto, seguridad y desarrollo utilizó precisamente la idea de coaliciones “suficientemente inclusivas”. Su conclusión fue que salir de ciclos de fragilidad requiere instituciones legítimas y capaces, seguridad ciudadana, justicia, empleo y coaliciones suficientemente amplias para sostener el cambio.
No todos tienen que sentarse en la misma mesa.
Pero nadie que represente una parte sustancial y democrática de la sociedad debería quedar estructuralmente fuera del sistema.
¿Qué debería producir un diálogo?
No una fotografía.
No un manifiesto de cien páginas.
No una reconciliación sentimental.
Debería producir compromisos verificables.
Primero, la justicia continúa independientemente de la negociación política.
Segundo, ninguna responsabilidad individual se transmite a familiares, seguidores, votantes o movimientos.
Tercero, cualquier corriente que respete las reglas democráticas puede organizarse, competir, perder, ganar y gobernar.
Cuarto, quien gobierna acepta los mismos límites institucionales que desea encontrar cuando vuelva a ser oposición.
Quinto, se identifican unas pocas políticas de Estado que sobrevivirán al siguiente gobierno.
Sexto, se establecen mecanismos permanentes para procesar conflictos antes de que vuelvan a convertirse en disputas existenciales.
Séptimo, los acuerdos deben producir resultados visibles para la población.
Este último elemento es fundamental.
El Banco Mundial señala que la confianza institucional en sociedades fracturadas no se reconstruye únicamente mediante reformas formales: seguridad, justicia y empleo son elementos centrales, y los primeros resultados concretos ayudan a construir credibilidad.
La paz necesita resultados.
También existe un dividendo económico
Aquí aparece finalmente el argumento estrictamente económico.
Una sociedad permanentemente enfrentada paga una prima de riesgo.
La pagan las empresas.
La paga el Estado.
La pagan los trabajadores.
La pagan los hogares.
La incertidumbre reduce horizontes de inversión. Las políticas reversibles reducen el valor esperado de proyectos de largo plazo. La debilidad institucional aumenta costos de transacción. La captura de instituciones produce rentas y reduce competencia.
Acemoglu y Robinson mostraron un mecanismo relacionado: quienes anticipan convertirse en perdedores políticos pueden bloquear cambios económicamente beneficiosos cuando esos cambios amenazan su poder futuro. El problema no es solamente cuánto produce una reforma, sino quién gana y quién pierde poder cuando se aplica.
Por eso el diálogo puede tener un dividendo económico.
No porque elimine diferencias.
Porque reduce la probabilidad de que cada cambio político destruya las reglas económicas anteriores.
La opción A y la opción B
Llegamos entonces al juego.
La opción A es la guerra.
Cada lado intenta conseguir una victoria definitiva.
Si gana, utiliza todo su poder.
Si pierde, considera ilegítimo al ganador.
La siguiente elección comienza inmediatamente después de terminar la anterior.
El país oscila.
La opción B es el diálogo.
Nadie renuncia a sus ideas.
Nadie renuncia a competir.
Nadie recibe inmunidad.
Pero todos aceptan que probablemente habrá muchas elecciones futuras y que nadie ganará todas.
Entonces cambia la estrategia racional.
Ya no conviene construir instituciones que solamente funcionen cuando gobiernan los míos.
Conviene construir instituciones que también me protejan cuando gobiernen los otros.
Ése es el equilibrio que importa.
Después de la justicia
La pregunta inicial era qué hacer cuando varias máximas autoridades de una antigua estructura terminan enfrentando a la justicia mientras una parte considerable de la sociedad continúa identificándose con su proyecto político.
La respuesta puede resumirse de manera sencilla.
Hacer justicia.
Y después hacer política.
No confundirlas.
Quien tenga responsabilidad individual deberá responder individualmente.
Pero los millones de ciudadanos que continúan pensando diferente deben tener un lugar completo dentro de la democracia.
Si representan treinta por ciento, no constituyen un residuo que deba desaparecer.
Constituyen una parte del equilibrio que hay que construir.
La paz no exige que ese treinta por ciento deje de pensar como piensa.
Tampoco exige que el otro setenta por ciento olvide lo ocurrido.
Exige algo simultáneamente más modesto y más difícil: que ambos descubran que les conviene más compartir reglas que destruirse intentando controlarlas.
Ésa es la diferencia entre la guerra y el diálogo.
La guerra pregunta quién gana definitivamente.
El diálogo parte de reconocer que, en una democracia, nadie debería hacerlo.
Porque el verdadero equilibrio no consiste en conseguir que el adversario desaparezca.
Consiste en construir un sistema en el que podamos perder sin miedo, ganar sin apropiarnos del Estado y volver a encontrarnos, cuatro años después, para jugar nuevamente.
Referencias
Acemoglu, Daron y James A. Robinson. “Political Losers as a Barrier to Economic Development”. American Economic Review, volumen 90, número 2, 2000, páginas 126–130.
Matanock, Aila M. “Bullets for Ballots: Electoral Participation Provisions and Enduring Peace after Civil Conflict”. International Security, volumen 41, número 4, 2017, páginas 93–132.
Matanock, Aila M. “External Engagement: Explaining the Spread of Electoral Participation Provisions in Civil Conflict Settlements”. International Studies Quarterly, volumen 62, número 3, 2018, páginas 656–670.
North, Douglass C.; John Joseph Wallis y Barry R. Weingast. “A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History”. NBER Working Paper 12795, 2006.
North, Douglass C.; John Joseph Wallis y Barry R. Weingast. Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Cambridge University Press, 2009.
World Bank. World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development. Washington, D.C., 2011.
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